推动河北省文化产业发展的扶持政策研究
姚胜菊
一、世界发达国家文化产业政策措施的重心及特点
⒈ 彰显“创造性”是各国确定文化政策的出发点。1992年，英国文化委员会会同英国电影协会和手工艺委员会经过两年的调研、研讨和论证，形成了“国家文化艺术发展战略”讨论稿，并于1993年以《创造性的未来》为题正式公布，这是英国有史以来首次以官方文件的方式颁布的国家文化政策。1994年，澳大利亚也在历史上第一次推出了自己的文化政策——《创造性的国家：澳大利亚联邦文化政策》。同年，加拿大政府及它的几个省也以“创造性”为题推出了自己的文化政策文件。提倡“创造性”成为从政府层面上重视文化产业发展之较早国家制定文化产业政策的出发点。
⒉ 扶持领域相对集中是各国产业发展实现突破的有效策略。美国政府对文化产业的扶持主要体现在它的国际化战略方面。美国政府积极帮助本国的文化产业向其他国家扩张，并且利用其在国际上的政治、经济地位，极力推广所谓的自由经济，破解其他国家对本国文化产业实施的保护性政策，为美国文化进入世界各国清除障碍。英国政府着重支持文化艺术门类的产业发展，特别是对那些优秀的、具有创造性的文化艺术门类提供帮助，此外，英国政府认为文化产业的未来发展方向是文化创意产业，进而把文化创意从文化产业中独立出来进行重点引导。韩国政府重点支持游戏产业的发展，其力度之大在世界各国都是罕见的，韩国为进一步提高文化产业的战略地位，非常明确地将其与国家的经济发展紧密地联系在一起，早在2001年，政府就计划用5年时间把韩国文化产业产值在世界市场的份额由1%提高到5%，跻身于世界五大文化产业强国。
⒊ “产业型”和“公益型”是各国促进文化发展的两种倾向。源于不同传统的国家往往对文化与市场的关系持有不同的态度。美国倾向于从产业发展角度对文化进行开发，20世纪90年代以来，文化生产成为美国最富有活力并带来巨大经济收益的产业；欧洲国家则较倾向于从公益角度保护艺术及表演的创造力，如法国文化政策更强调文化与法国“国家形象”密切相关，确定在国内加强政府对文化发展的扶持力度，在国外则由法国外交部和其他涉外机构推进文化交流，加强法国文化的对外渗透。
⒋ “分权化”和“集权化”是文化产业管理体制的两种模式。英国是文化产业管理“分权化”的倡导者和开创者，国家对文化产业采用间接的管理模式，国家或是要求各级地方政府行使相应的管理权力或承担相关的管理责任，或是由非政府公共组织代表政府具体管理文化产业。加拿大、澳大利亚、奥地利、比利时、芬兰、瑞典、瑞士等国也基本上采用这一文化管理体制。而德国、法国在文化管理上更倾向于“集权化”管理，对文化的管理权主要集中在各级政府及其所属行政部门。
⒌ “无为而治”和“政策扶持”是各国发展文化产业的两种做法。美国在发展文化产业方面倾向于“无为而治”，至今它没有出台专门的官方文化政策文件，而且也没有设立文化部，其文化政策方面的与众不同并不影响它在文化生产方面取得无可匹敌的成绩，这种“无为而治”的政策理念使一个文化资源小国成为文化产业大国，并使文化服务于其全球战略。而以英国、法国、德国为代表的欧洲国家却积极致力于文化政策的制定，为文化的发展构筑了较为完善的政策体系。以英国为例，首先，设立了创意产业专门工作组（Creative Industries Task Force），具体规划和协调文化创意产业的发展；其次，规划创意产业蓝图，丰富创意产业概念，发掘文化对经济层面的影响力。亚洲文化产业较发达的韩国、新加坡等国基本上采纳了欧洲国家的做法，主张用政府扶持的手段推动文化产业的发展。
二、制定文化产业政策措施应遵循的原则
⒈ 维护国家文化安全。维护本国、本民族文化安全是制定文化产业政策措施应遵循的最根本原则。要站在民族文化对国家复兴与中国和平发展具有战略意义的高度，以科学发展观统领文化产业发展和市场开放，确保文化安全。首先，要维护本国基本意识形态和社会道德标准在意识形态领域占统治地位；其次，要保障本民族文化的精髓得到流传、继承和发扬。
⒉ 兼顾社会效益和经济效益。忽视社会效益，文化产业发展就会失去方向，产业发展就会走上歧途；不顾经济效益，文化产业发展就缺乏动力，就不会实现持续发展。因此，政策措施的制定一方面要为市场经济规律发挥作用创造条件，政府从直接办文化的模式中解放出来，着重解决文化产业发展中市场解决不了、解决不好的问题，比如战略规划、政策导向、产业协调、配套服务等外部环境，确保文化市场充满生机与活力。另一方面，政府要注意发挥社会舆论、道德规范的自觉性优势，用于弥补市场经济规律自发性缺陷。有些文化产品虽极具社会价值但在市场竞争中却处于劣势，政府应通过制订政策加大对文化产业中这些弱势部分的扶持力度，以满足社会多层次的文化需要。此外，为发挥某些文化产业的社会价值，政府应制订政策扶持一些文化评析等社会力量，以保持文化活动良好的艺术理性和价值导向。
⒊ 遵循文化产业自身发展规律。发展文化产业就是按照商品价值规律经营文化领域中某些产品和服务，这些文化产品和服务在生产过程中融入了丰富的精神元素，与一般物质产品相比，其对消费者思想意识和个人素养的影响更加深远和持久；同时，它又是劳动产品，是被买卖的对象，同样具有商品的属性。因此，文化产业措施政策的出台既要遵循市场经济规律，又要充分考虑文化产品和文化服务的生产特点，尊重其自身发展的规律，做到助文、扶文、兴文，增强文化产业的“造血”功能。
⒋ 促进文化产业融合发展。我国现行的文化管理机制，仍采用传统的产业分立、条块分割模式，难以适应文化产业与相关产业融合发展的要求。因此，现代文化产业政策措施的制定应考虑如何依托现代工业技术、计算机技术、信息技术等，实现文化产业与更多关联产业的相互渗透、相互融合，从而促进我省经济社会快速发展、科学发展、协调发展。
⒌ 遵守WTO文化产业有关协定。WTO所形成的诸多协定、协议广泛涉及到文化产业的各个领域，WTO的基本原则、规定也就自然成为各成员国政府制定国内文化政策和国际贸易规则的基础，必然给这个国家的文化管理制度的形成和文化产业政策的制定带来深刻影响。中国加入WTO，不仅表明中国要分享世界经济共同繁荣的成果，同时也意味着中国对WTO基本原则以及在此基础上建立起来的国际贸易制度、法律体系和政策系统要完全接受，进而形成和构筑具有我国特点，又与WTO基本原则的精神相一致的政策系统，重构和完善自己的文化产业政策系统。
⒍ 实现政策综合绩效最优。制定文化产业政策措施应致力于从以下方面使各项政策的综合绩效达到最优：一是提高产业增长速度；二是增强产业赢利能力；三是优化产业结构；四是强化文化产业组织；五是合理文化产业区域布局；六是促进文化产业技术进步；七是规范产业竞争秩序。制定文化产业政策措施应立足于加强政策的影响深度和执行效力，使其对文化产业在以上几方面都产生巨大的促进作用。
三、我省文化产业扶持政策的战略取向及相关配套措施
（一）制定出台“河北省促进文化产业发展的若干政策”
2005年，我省以冀办发[2005]15号文的形式出台了《关于加快文化事业和文化产业发展的若干政策》，从加大对公益性文化事业的扶持、对文化企事业单位实施财税优惠、促进经营性文化单位转制为文化企业、鼓励社会力量兴办文化产业、鼓励社会各界捐赠扶助公益性文化事业等五个方面明确了支持政策，从现实来看，这一文件有三点局限性：一是文件中针对文化事业的政策份量明显偏重，对文化事业的公益性提得较多，而针对促进文化实现产业化发展的内容不够丰富；二是文件具有明确的时效性，政策执行期限为2004年1月1日至2008年12月31日，表明这一政策在出台时就具有明显的暂行性和试探性；三是自这一政策出台后，各相关部门均未拿出更加具体的实施办法和配套政策，使这一政策的推行和落实受到较大影响。因此，为了加强政策的衔接和落实，我省促进文化产业发展的政策需要进行重新制定，必须对现有的文化产业政策进行梳理、充实、完善和细化，在借鉴外省相关经验政策的基础上，制定一部较为成熟、符合我省实际并具有前瞻性的综合性政策。
主要内容包括：
⒈ 放宽准入政策，实现资本投入多元化
细化、具体化文化产业准入入政策，鼓励、引导民间资本和国外资本以股份制、合作制、独资或个体私营等多种形式参与兴办文化产业，逐步形成政府投入和民资投入、外资投入相结合，多渠道、多元化的文化投入机制。
从进入领域上，除新闻媒体及其关键保障领域由国家主办经营外，其余文化产业都可以按国家有关规定，鼓励、支持、引导企业、个人、社会团体、境外资金等社会力量参与兴办；鼓励、支持、引导非公有资本从事文化产品和文化服务出口业务；鼓励、支持、吸收社会资本和民营文化企业参与省重大文化项目建设；培育、壮大一批重点民营文化企业实现规模化发展，壮大实力，提高竞争力；鼓励、支持国内外名人、名家、名师来冀领办、创办文化企业和文化工作室；与境外合作摄制影视片、出版图书、制作音像制品和其他文化产品，合作兴建文化公共设施。
从入后待遇上，鼓励、支持、引导社会资本通过产权交易、收购兼并、股份制改造、经营权有期限转让、政府特许经营权的拍卖等多种形式参与文化市场竞争，落实投资自主权；在工商登记、项目审批、土地征用、规费减免、财政扶持、投资融资及从业人员职称评定、成果评奖等方面，民营经济与国有文化企业享受同等待遇；简化审批，优化服务，加强指导，努力催生一批符合大众文化消费品味的民营文化企业；每年由政府安排的政策性贷款（低息贷款、贴息贷款等），必须安排一定比例用于扶持民营文化企业的发展。
⒉ 鼓励自主创新，促进新兴文化产业发展
提高文化创新在全省创新体系中的战略地位。将文化产业科技攻关项目明确纳入全省科技发展总体规划，将我省文化产业主攻的重大科技工程和关键共性技术列入全省重大科技专项计划。“十一五”时期，主要加强音像产品和电子出版物制作新技术的研发，积极开展版权鉴定、版权咨询等知识产权服务；支持电视节目、电影制作等影视制作新技术的开发和应用，研制广播电视设备、卫星电视广播地面接收设施等；大力开展社会人文领域的科学研究。形成新的文化经济增长点。
丰富政府对文化创新的服务手段。采取向专业部门下达课题并给予经费支持，给予项目一定比例的配套资助，给予高质量成果高额奖励等方式加大对文化研究和文化产业化的支持力度；鼓励有意向、有实力的企业，尤其是大型文化企业投入人力物力，设立研究与开发机构，夯实企业增强实力、开拓进取、迅速成长的基础；向有意进军文化高科技领域的创业者提供孵化场地、孵化基金、信息服务、市场服务等支持。
加强税收对文化创新的促进作用。文化企事业单位研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用，不受比例限制，计入管理费用，准予在税前扣除；鼓励文化企业逐年增加研究开发投入，增长幅度在１０％以上的，可再按实际发生额的５０％抵扣应纳税所得额；允许企业加快研究开发仪器设备的折旧速度；对单位和个人在本省从事文化产业技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务取得的收入，免征营业税；高等学校、科研机构服务于文化产业的技术培训、技术转让、技术开发、技术咨询和技术服务所取得的技术性服务收入，暂免征收所得税；企业提取的职工教育经费在计税工资总额2.5%以内的部分，可在企业所得税前扣除。
强化政策对新兴产业的支持力度。对从事数字广播影视、数据库、电子出版、光盘复制等研发、生产、传播的文化企业，凡符合国家现行高新技术企业税收优惠政策规定的，确保享受相应的税收优惠政策；对从事网络游戏软件开发的高新技术企业，自登记成立之日起5个纳税年度内，经主管税务机关审核，广告支出可据实扣除；对符合计算机软件出口条件的动漫软件、网络游戏软件等文化产品出口实行免税；经国务院有关部门认定的动漫企业自主开发、自行生产的动漫产品，可申请享受国家鼓励软件产业发展的有关增值税、所得税优惠政策；建立优秀原创动漫产品评选、奖励和推广机制，鼓励动漫出版和播映机构增加国产动漫产品的出版、刊载和播出比例，增加对出版、刊载、播出和演出国产动漫产品的成本补偿。
⒊ 探索信贷方式，拓宽文化产业融资渠道
间接融资方面，促进金融机构、担保机构、产权交易机构及中介机构组建“文化产业投融资服务联盟”，为文化企业提供“一站式”金融服务；各商业银行对符合信贷条件的文化企业，争取在国家允许的贷款利率浮动幅度内给予一定的利率优惠，鼓励金融机构适时开展文化产业知识产权权利质押业务试点；鼓励各担保投资公司根据文化产业特点探索建立文化产业发展信用担保体系，开发“文化科技成果产业化担保”等专业文化担保业务品种；各类中小企业和科技成果转化担保基金要适应我省新时期建设文化大省的需要，为中小文化企业提供优先服务。
直接融资方面，已设立多年且在支持技术创新方面有一定经验的省科技型中小企业技术创新基金要在推动文化产业发展方面实施适度倾斜政策，同等情况下向包括文化产业在内的主导产业有所侧重；推动文化企业通过股份制改造实现投资主体多元化，积极推荐符合条件的企业上市；以国有文化企业改革和文化产业基地园区建设为契机，谋划符合条件的文化产业单位发行企业债券；将发行体育彩票的实践经验与文化产业的具体特点相结合，探索发行“文化产业彩票”。
⒋ 繁荣文化市场，促进文化产品国际流通
促进文化市场升级。打破行业垄断和地区分割，建立统一、开放、竞争、有序的文化市场体系，促进文化资源优化配置和文化产品充分流通；运用现代市场组织形式和营销方式，建立集代理、采购、仓储、发运、结算功能于一体的现代文化产品物流配送系统；大力发展文化中介机构，完善文化经纪人制度，重点发展演出、展览、比赛、知识产权交易等中介机构，使之成为联结文化生产、文化服务、文化消费的桥梁和纽带；依托、做强我省现有的文化产品市场，使我省成为华北地区重要的文化产品交易、周转、集散中心；理顺、健全和规范文化市场管理体制，尽快建立健全全省文化市场综合稽查执法队伍，扭转我省在全国文化市场执法方面力量薄弱的现状，机构运行所需经费列入当地财政预算。
鼓励企业开拓国际市场。文化产品出口按照国家现行税法规定享受出口退（免）税政策；文化企业为出口文化产品和文化服务所增加的翻译、境外宣传费用政府给予适当补贴；对在境外提供文化劳务取得的境外收入不征营业税，免征企业所得税；支持我省广播电视播出节目在境外落地，支持我省图书、音像制品、电影、戏剧、杂技、文化体育用品等进入国际市场，在税收、外汇管理等方面享受相关优惠政策。
⒌ 壮大人才队伍，强化文化产业智力支撑
提高人才素质。制定文化人才资源开发规划，安排专项资金，落实保障措施；造就一支管理、经营和专业人才齐备的文化产业队伍，培养一批专业型、管理型、经营型兼备的复合型文化产业人才；针对不同行业特点对高层骨干人才实行区别政策，营造优秀文化人才充分施展才能的机制和环境；制定文化产业人才教育计划，完善在职人员培训的常规机制；鼓励高等院校开设文化产业相关专业课程，培养高素质文化生产经营管理开拓人才。
方便人才流动。把文化人才的引进作为全省智力引进的重点，科技人才的引进政策同样适用于文化人才的引进；加快文化人才资源配置市场化步伐，促进人才合理流动，优化人才结构；面向全国广泛吸引国内外知名艺术家、经纪人、企业家来河北创业，加大引智力度，丰富引智手段，根据个人意愿，实行灵活多样的人才流动新机制；创造能上能下、能进能出、选优汰劣、合理流动的用人机制，鼓励优秀人才脱颖而出；建立文化人才供求信息网和高级文化人才数据库，为文化人才有序流动创造条件。
建立激励机制。允许个人以其拥有的文化品牌、创作成果、科技成果和管理经验等作价入股，其持股比例最高可达40%；对经营者、管理人员、业务技术骨干试行年薪制和期权制等激励办法；宣传文化主管部门每两年进行一次评奖，对有突出贡献的文化人才予以物质重奖和精神奖励。
⒍ 发展企业集团，实现文化产业规模化发展
积极鼓励和引导文化企业组建跨地区、跨行业、跨媒体、跨所有制的大型企业集团。集团要以明晰产权为基础，以资本和业务联系为纽带，采取股份制或合作、联营等方式，规范集团成员之间的经济利益和权利义务关系，实现资源共用、优势互补、利益共享、风险共担。积极培育上市公司，解决股票市场文化产业板块中我省上市公司空白的现象。放宽组建集团的条件，文化企业母公司注册资本在1000万元(私营企业集团母公司500万元)人民币以上，有3个以上控股或参股企业且整个集团注册资金总额在3000万元(私营企业集团1000万元)人民币以上的，可以组建企业集团。
⒎ 激活国有资产，推进文化体制改革创新
实施国有资产授权经营。第一层次上，将国有文化资产统一纳入国有资产管理体系，由省国资委代表省政府履行出资人职责。第二层次上，在认真做好清产核资、产权界定、非经营性资产剥离、不良资产核销等工作的基础上，将国有净资产(包括有形资产和无资资产)授权给经营管理公司、文化企业集团等文化企业进行经营，并向企业内部派驻监事会，企业承担国有资产保值增值责任。第三层次上，在搞好资产评估、严格资产管理的基础上，文化企业可依据国家清产核资政策，对以前年度发生的资产损失和不良资产依次冲减、核消。
推进国有文化企业多方融资。根据事业发展需要，报业集团、出版集团、广电集团的新闻宣传部门经批准可在新闻出版广播影视部门内部融资，其经营部门(报刊的印刷发行和广电的传输网络等)经批准可以以有限责任公司或股份有限公司的形式经营，在确保国有资本控股前提下，吸收其他社会资本投资。新闻网站可在新闻出版系统内融资，必要时可吸收国有大企业参股。发行集团经批准可吸收国有资本、非国有资本和境外资本，由本集团控股。鼓励各文化产业集团公司相互持股，以多种方式合作联合，实行跨媒体、跨行业、跨地区经营。
建立和完善文化企业社会保障制度。依照国家和省有关规定，文化事业单位转为企业的要参加城镇企业职工各项社会保险，改制前职工连续工龄经认定视同保险缴费年限，各级政府可区别不同情况由单位补缴有关社会保险费用。文化事业单位转为企业前已离退休的人员，保留国家和省规定的事业单位养老、医疗待遇，所需资金由原经费渠道安排或在国有资产中提留解决。事业单位转为企业后继续在职的人员，执行企业职工基本养老、医疗保险制度。逐步建立覆盖全部文化单位职工的基本养老、医疗、失业保险制度，进而建立公伤、生育保险，健全五大社会保险制度。鼓励有条件的文化企业建立企业补充养老保险。
（二）制定出台《河北省文化产业促进条例》
今年上半年，深圳市推出了我国首部“文化产业促进条例（草案）”，“广东省文化产业促进条例”也在加紧制定之中。将推动文化产业发展的政策条文上升到法律高度是大势所趋，也是发达国家促进文化产业发展的有效作法，我省在这方面应该提早谋划，以便更有力地推动我省文化产业的发展。
“河北省文化产业促进条例” 的主要内容包括：大力培育文化产业市场主体，推进国有文化集团体制改革，按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，创新经营管理体制，推进经营性文化事业单位转制为企业，使之成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主体。鼓励和支持非公有资本兴办文化企业，尤其是在书报刊及音像制品分销，出版物印刷和可读类光盘生产、只读类光盘复制，动漫和网络游戏，电影电视剧制作发行及电影院、电影院线，文化表演团体及演出场所，艺术教育与培训、艺术中介、艺术品经营等领域力促民营经济在增量中居主导地位。鼓励非公有资本投资参股国有文化企业，在“条例”中应将非公有资本可进入的国有文化领域进一步明确和细分，加强条例的可操作性。对拥有自主专利知识产权的文化企业，在土地、资金、人才等方面给予重点支持。在政府采购中优先采购自主创新型文化产品和文化服务。文化产业中的高新技术企业可享受相应的税收优惠。
（三）制定出台“河北省文化产业示范园区认定办法”和“加快文化产业园区发展的若干政策”
首先，对文化产业示范园区进行认定。通过各文化产业园区自行申报，对其已经形成的发展规划、产业定位、主导产业占比、用地集约化水平、开发业主资质、园区管理体制和运行机制、园区配套设施和服务功能、基础设施等进行考察评估，筛选较成熟者列为全省文化产业示范园区。
其次，出台文化产业园区扶持政策。对入驻文化产业园区的文化企业从用地、上项目、资金扶持、搭建发展平台、提供公共服务等各个方面推动其发展。具体来说就是：省级文化产业园区优先被推荐申报国家和省文化主管部门组织的各类文化产业园区的评选，对园区内部企业孵化机构给予相应的资金扶持或奖励；文化产业专项资金对园区内公共技术服务平台建设项目和入驻企业生产性用房给予房租补贴；对园区内引进社会投资建设项目涉及申请用地的，优先采用公开招标、拍卖或挂牌方式公开供应土地；经专家委员会和专业投资机构评定通过的创新文化项目，按所需资金的一定比例给予项目补贴；大力支持园区的招商引资工作，积极引导、广泛宣传，吸引行业内龙头企业及配套企业进入园区；主动搭建“走出去”的平台，鼓励文化产品和文化服务出口，园区文化产品或文化服务出口达到一定数额的，给予相应的资金扶持或奖励；鼓励、支持园区在本级执行权限范围内自行制定优惠政策，形成法律、金融、管理等专业服务网络，为入驻企业的孵化培育和市场开发提供专业服务；鼓励园区产、学、研有机结合，走规模化、专业化、市场化、国际化发展道路，对管理效益明显、培养文化产业经营管理人才成果显著的园区，给予相应的资金扶持或奖励；建立政府绿色通道，对园区在人才引进、子女就学、工商注册登记等方面给予支持。
（四）制定出台“河北省文化产业加强与京津协同发展指导意见”
我省尽管客观上拥有毗邻京津的突出区位优势，主观上也认识到这是我省文化产业发展的最大优势，而且这一认识得到了省内外的普遍认可，但行动上却没有从战略高度对这一优势进行挖掘。为了将这一优势充分利用起来，我们有必要制定相关鼓励政策。政策的具体内容包括：①搭建文化合作平台。推动布局合理、相互配套、比例适当的文化设施平台建设；促进文化产品和各类文化生产要素自由流动与充分竞争的文化管理平台建设；加快作品生产、人才培养、文化节庆及演出、信息共享、国际交流等方面文化交流平台建设。②培育文化发展环境。建立京津冀文化部门联席会议制度，审议京津冀区域文化合作计划，研究京津冀区域文化交流合作政策，协调有关合作项目的落实。建立文化协调联络机制、政策协调机制、文化信息资源共享和互惠合作等长效机制。③激活文化微观主体。鼓励具有健全现代企业制度、有规模、有品牌、有成熟商业运营模式、有市场发展空间的大型文化企业，在京津冀三地开展连锁经营、规模经营、品牌经营，培育区域性共有共建的业态先进、线条清晰、管理有序的文化市场格局；鼓励社会力量投资文化建设、经营文化产业、生产文化产品。
作者单位：河北省文化产业研究中心
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